Regime di salvaguardia

I materiali e le tecnologie nucleari possono essere utilizzati in ambito civile a fini medici, industriali, di ricerca e di produzione di energia. Essi possono però essere anche indebitamente utilizzati per lo sviluppo di armamenti nucleari. Al fine di assicurare che materie e tecnologie nucleari vengano destinate a fini pacifici, esistono vari livelli di controllo e verifica, esercitati in ambito internazionale, comunitario e nazionale. 

Il più importante accordo internazionale che regola il possesso di armi nucleari è il Trattato di non-proliferazione nucleare (TNP). In vigore dal 1970, proibisce agli “stati militarmente nucleari” il trasferimento a chicchessia di armi o altri congegni esplosivi nucleari, e agli “stati militarmente non-nucleari” (cioè tutti gli altri) di produrne per proprio conto o di entrarne in possesso in qualsiasi altro modo. L’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) è deputata alla verifica della natura esclusivamente pacifica dei programmi nucleari degli stati.

L’AIEA è infatti l’elemento chiave del regime internazionale di non proliferazione nucleare. Ai sensi del Trattato, gli Stati Non Nucleari continuano ad avere il legittimo diritto di sviluppare programmi esclusivamente ai fini di un utilizzo civile dell’energia nucleare, e il TNP attribuisce proprio all’AIEA il compito di assicurarsi che tali stati non dirottino l’utilizzo di materiali e tecnologie nucleari verso fini non pacifici. L’AIEA verifica pertanto, attraverso il proprio sistema di verifiche e ispezioni, che i Paesi membri ottemperino ai propri obblighi derivanti dal Trattato di Non Proliferazione delle Armi Nucleari Nucleari (TNP) e da altri accordi di non proliferazione sull’uso dei materiali e tecnologie  nucleari per scopi esclusivamente pacifici. A tale fine, l’AIEA conclude con gli Stati Membri accordi di salvaguardia, con cui gli stati accettano di sottoporsi ai poteri ispettivi dell’Agenzia stessa.

L’insieme delle misure di natura tecnica e delle verifiche che la IAEA applica sulle materie e tecnologie nucleari, al fine di verificare che esse siano esclusivamente  destinate ad usi pacifici, prende il nome di “salvaguardie”.

Per gli Stati Membri dell’Unione Europea occorre inoltre considerare che il Trattato di Roma (Euratom) prevede che la Commissione, prescindendo dalle modalità di impiego, verifichi che i minerali, le materie grezze e materie fissili speciali non siano distolti dagli usi ai quali i loro utilizzatori hanno dichiarato di destinarli. Ai sensi del Trattato Euratom, la Commissione provvede a controllare l’uso appropriato (in particolare, non militare) e pacifico dei materiali nucleari: i controlli di sicurezza Euratom vengono svolti da ispettori specializzati, che effettuano controlli fisici e contabili in tutti gli impianti nucleari nella Comunità.

Per gli Stati membri della Comunità che non dispongono di armamenti nucleari, i due regimi di controllo e verifica, quello della IAEA e quello della Commissione, vengono a raccordarsi con l’Accordo di salvaguardia, denominato Accordo di Verifica Euratom-AIEA (INFCIRC 193), il quale prevede che la Comunità esegua negli Stati membri anche i controlli previsti dal TNP, mentre l’AIEA provvede alla verifica delle risultanze del controllo comunitario.

In particolare, i controlli Euratom si attuano tramite uno specifico Regolamento, valido per tutti gli Stati membri della Comunità. Esso recepisce i progressi tecnici registrati nel settore e consente agli Stati firmatari del Trattato di non proliferazione (TNP) di far fronte agli obblighi assunti con l’Accordo di Verifica.

Il Regolamento stabilisce, tra l’altro, i requisiti che regolano la trasmissione alla Commissione, da parte degli operatori, delle informazioni e dei dati concernenti le materie e le installazioni ove esse sono detenute. Con tale Regolamento il sistema di contabilità e controllo ha assunto la connotazione di struttura gestionale su base informatica. In particolare è stata delineata per il sistema di contabilità una vera e propria architettura dei compiti di controllo e di sintesi, prevedendo  tutte le procedure necessarie a fornire, in ogni istante, una completa ed affidabile descrizione delle materie nucleari detenute, oltre che una precisa informazione sulla loro localizzazione.

Sulla base delle informazioni trasmesse dalla Commissione, l’AIEA svolge specifiche analisi dei dati e delle informazioni e conduce delle ispezioni sui vari impianti.

Oltre ai livelli di controllo e verifica a livello comunitario e nazionale esiste, poi, il controllo nazionale sulle materie. La normativa fissa a carico dei soggetti detentori, le modalità di tenuta delle scritture relative alla contabilità delle materie nucleari e di denuncia periodica all’ISIN. Il succitato Decreto prevede l’invio delle denunce di detenzione sia al Ministero dello Sviluppo Economico che all’ISIN mentre, per i relativi aggiornamenti, è previsto l’invio solo all’ISIN.

L’ Ispettorato gestisce la banca dati dei soggetti detentori ed opera azioni dirette di vigilanza sia sugli inventari contabili che su quelli fisici.

Siccome il sistema delle salvaguardie tradizionali (basate sul controllo delle materie nucleari) non ha impedito ad alcuni Stati non aderenti al TNP di dotarsi di armamenti nucleari, negli anni ’90 è iniziato il processo di revisione del sistema stesso che ha portato, agli inizi degli anni 2000, alla stesura del Protocollo Aggiuntivo all’Accordo di Salvaguardia.

Il Protocollo ha esteso le attività di controllo della AIEA agli studi, anche teorici, alle attrezzature ed alle attività che in qualche modo afferiscono al ciclo del combustibile nucleare.

L’attuazione del Protocollo nella normativa nazionale in ragione della presenza di EURATOM ha richiesto una estensione del mandato già assegnato ad EURATOM mediante il Trattato di Roma.

Con la Legge n. 332/2003 è stato recepito il modello di Protocollo Aggiuntivo valido per gli Stati dell’Unione Europea non dotati di armamento nucleare, e con un successivo decreto sono state fissate le modalità applicative della stessa legge agli operatori nazionali.

La portata di questa novazione normativa è decisamente vasta ed la sua applicazione è ancora incompleta; in particolare, il nuovo modello applicativo, definito “salvaguardie integrate”, estende il controllo dello Stato in materia anche alle Università che effettuano studi con ricadute sul ciclo del combustibile e, più in generale, sui beni a duplice uso di possibile impiego nell’industria nucleare; anche le industrie che costruiscono o che forniscono supporto all’uso dei citati beni a duplice uso sono soggetti ai nuovi adempimenti fissati dal Protocollo Aggiuntivo.

La legge individua come Amministrazione competente per le attività sul territorio il Ministero dello Sviluppo Economico. Il MISE ha delegato, mediante convenzione onerosa, la quasi totalità della attività di reportistica e la totalità delle azioni di verifica sul campo all’ISPRA, ora ISIN. L’effetto della delega comporta, per l’ISIN, la gestione di un centro documentale informatizzato e la necessità di procedere alla verifica delle dichiarazioni prodotte dagli operatori che costituiscono la base per la dichiarazione nazionale, di cui lo Stato è responsabile, che mediante l’EURATOM viene veicolata alla AIEA.

La AIEA, sulla base delle dichiarazioni rese, insieme alle informazioni disponibili, anche sulle cosiddette “open sources”, verifica la correttezza delle informazioni e, se necessario, procede alla richiesta di approfondimenti o a specifici accessi ispettivi.

In relazione al quadro sopra delineato, l’ISIN, al fine di assicurare il soddisfacimento degli obblighi dello Stato Italiano in tema di salvaguardie, verifica le dichiarazioni degli operatori alla Commissione e rappresenta lo Stato nei confronti della Commissione Europea e della AIEA durante le ispezioni. ISIN partecipa infatti alle ispezioni dell’EURATOM e della AIEA, contribuendo ad assicurare il soddisfacimento degli obblighi derivanti per lo Stato dall’Accordo di Salvaguardia e verificando che le ispezioni si svolgano con le modalità previste dall’Accordo stesso.